Практически ни у кого не вызывает сомнения, что вскоре этот проект будет рассмотрен дагестанским парламентом в первом чтении, а к осени ожидается его окончательное принятие. Следовательно, с будущего года наша республика должна будет действовать в соответствии с неким «планом построения светлого будущего» - «Стратегией-2020».
Плох или хорош этот план? Воплотится ли он в реальность или умрет в «долгих ящиках» чиновничьих кабинетов? Ожидает ли нас благополучное завершение эпопеи разработки и доработки проекта Стратегии или споры о модели будущего Дагестана вспыхнут вновь? У меня нет готового ответа на эти вопросы. Есть лишь некое видение, которым и попробую поделиться с читателями.
Хроника разработки
Как всё начиналось? В феврале 2007 года Минрегионразвития России выпустило новые требования к разработке стратегий развития субъектов РФ. Наличие согласованной с Федеральным центром Стратегии считалось основанием для получения значительного бюджетного финансирования. Стимул к действию появился.
2 апреля 2007 года Минэкономики Дагестана был объявлен конкурс на разработку «Стратегии развития Дагестана до 2020 года», а 22 мая был назван победитель конкурса. 27 ноября того же года Минэкономики РД приняло по акту разработку группы ученых ИСЭИ ДНЦ РАН. Полуторамиллионный государственный контракт считался закрытым, а отдельные недостатки должны были быть устранены в течение 5 дней.
Еще полгода у разработчиков и чиновников ушло на то, чтобы доказать: «проект Стратегии является грандиозным достижением дагестанской экономической мысли». Открыто сомневающихся в правдивости этого тезиса можно было пересчитать по пальцам одной руки.
В конце июня 2008 года прошла большая конференция, посвященная обсуждению проекта Стратегии. Её итогом стало издание огромной (размером в два кирпича) книги материалов конференции, в которой нет ни одного критического доклада (мой доклад разработчики проекта Стратегии – они же организаторы конференции, благополучно «потеряли» при верстке).
Казалось бы, что нужно принимать проект Стратегии и начинать её реализацию. Но в августе 2008 года Минэкономики РД вдруг объявляет конкурс на доработку этого «триумфа экономической науки» (уже на 14 млн. рублей). 12 сентября были подведены итоги конкурса, и его победителями оказались: та же группа ИСЭИ ДНЦ РАН (контракт на доработку проекта Стратегии стоимостью 4 млн. рублей) и АНО «Урбэкс-развитие» (контракт на «организационно-методическое сопровождение процесса доработки» ценой в 9,8 млн. рублей).
Технические задания на «доработку» и «сопровождение» были гораздо масштабней первоначального варианта («случайно» скопированного из Стратегии Томской области), в них даже появились пункты из требований Минрегионразвития РФ, про которые раньше просто «забыли». В числе прочего в доработанной версии следовало учесть стратегические планы РФ и ЮФО.
К середине декабря «доработчики» представили новый вариант проекта Стратегии. Он был признан «первоначальным» и благополучно «дорабатывался» вплоть до апреля сего года. Вторую редакцию «доработанной версии» все желающие могли скачать с сайта http://strategydag.ru.
Четвертую редакцию (в четырех томах) должны были обсуждать на заседании Экономического совета при Президенте РД 15 мая 2009 года. Но текста проекта Стратегии мы так и не увидели, получив взамен от Минэкономики РД «Основные положения...» на 40 страницах.
Обещанная презентация Стратегии в тот день также не состоялась. Хотя её мне все же удалось услышать 19 мая на расширенном заседании Правительства РД, проводимом под председательством Президента Дагестана. Презентация была достаточно интересной, но чересчур общей (Минэкономики РД стоило бы провести несколько ознакомительных семинаров по каждому из восьми разделов проекта Стратегии, открыв текст документа для широкой публики). Но, потратив два года на разработку проекта, почему-то пожалели две недели на ознакомление с его содержанием.
20 мая 2009 года Правительство Дагестана обсудило проект закона РД «О Стратегии ... 2020». В июне этот законопроект будет обсуждаться Народным Собранием РД, и, по всей видимости, к концу года вступит в силу.
Первое впечатление
Конечно, доступные общественности «вторая редакция» и «основные положения» проекта Стратегии не позволяют провести качественную экспертизу, но кое-какие выводы можно сделать и на основе этих документов.
Если первый вариант Стратегии напоминал дипломную работу среднего студента, то последний вариант производит куда более благоприятное впечатление (чувствуется как технология, так и стратегический подход). Разница примерно такая же, как между деталью, сработанной напильником, и деталью, выточенной на токарном станке. Но выглядеть качественно, к сожалению, недостаточно, нужно еще функционировать, обеспечивать желаемый результат.
Поэтому приобретение красивой «заводской» детали еще не означает, что мотор заработает и будет движение вперед. На мой взгляд, не угадали с размерами (целевыми ориентирами) и забыли дать подробную инструкцию по установке (логично выстроенные и обсчитанные в деньгах меры по реализации Стратегии).
Последний проект Стратегии – это не система мер (стратегия), а набор подходов (концепция), выстроенный без четкого стержня (доктрины).
Стратегия – документ технический, к которому правильно применять лишь одно требование – чтобы работал. Проанализировать столь масштабный и сложный документ и вынести по нему компетентное заключение в нашей республике способно лишь несколько десятков человек. Абсолютное большинство населения не в состоянии его даже прочитать. Поэтому обычно на общественное обсуждение выносятся только главные (доктринальные) положения. Например, вопрос о качестве мобильной связи доступен для понимания общественности, а то, как устроены мобильный телефон или система сотовой связи, – это удел специалистов. И никому не приходит в голову интересоваться у пользователя «мобильника»: читал ли он электронную схему (стратегия) своего телефона и со всем ли в ней согласен? Функциональные особенности (концепция) «мобильника» знать полезно, но необязательно. А вот его стандарт связи (привязка стратегии к специфике региона), цену (объём необходимого финансирования), ресурс батареи (сроки достижения целей) знать нужно.
Стратегия – это более технологичная и сложная система, чем сотовая связь. И многие её элементы (легализация теневой экономики, уменьшение коррупционной нагрузки на бизнес и общество, реформа власти, образования и здравоохранения) нужно разрабатывать специально для специфики Дагестана.
Стратегию можно принять, но не это главное. Главное, чтобы она работала! А вот это и вызывает сомнения.
Не верю?!
Примерно такая реакция на проект Стратегии была у большинства из тех, с кем мне удалось пообщаться.
Проект Стратегии разрабатывался кулуарно. Первый вариант вообще был «сварен» в ИСЭИ ДНЦ РАН без диалога с кем-либо. «Урбэкс-развитие» расширил площадку обсуждения, но необходимой согласованности позиций всех заинтересованных сторон добиться не удалось. Для этого требовались силы, время и политическая воля. Поэтому немного опросили чиновников о том, какие проблемы существуют в республике, немного высказались энтузиасты на форуме сайта, немного поговорили с представителями экспертного сообщества. А нужны были десятки площадок по каждому сегменту проекта Стратегии. Спросить у энергетиков: планируют ли они в ближайшие 10 лет удвоить мощности генерации энергии (то есть построить столько же, сколько было построено за весь прошлый период)? Спросить у промышленников: готовы ли они увеличить своё производство в 12,4 раза до 2020 года?
Спросить у строителей: способны ли они построить за 10 лет столько же жилья, сколько сейчас есть в Дагестане? И выслушать ответы: что нужно сделать, чтобы помочь реальному сектору добиться этих целей.
Можно, конечно, акцентировать внимание на то, что по производству овощей мы занимаем I место в РФ. Но это не потому, что мы хорошо умеем выращивать овощи, а просто перестали выращивать зерно. Если в Дагестане урожайность овощей чуть более 200 центнеров с гектара, то в Ленинградской и Ярославской областях – более 300 центнеров (в Московской области, которая занимает второе место, – более 250). Будем сравнивать климатические условия?
Ещё раз повторю: Стратегия - это не документ с красивыми картинками и умными словами из ученых книжек, а механизм диалога государства, общества и бизнеса на пути к заданной цели. И цели нужно ставить вместе, а не «спускать план сверху» в духе советских времен.
И создать такой механизм (не аморфную межведомственную группу), включающий в себя ведомственные подразделения, экспертные группы ученых и практиков, социологическую службу, систему мониторинга социально-экономического состояния и многое другое, просто поленились. Нет стимулов.
Сроки
Согласно представленному проекту Стратегии, «весь период реализации Стратегии разбит на три этапа: 1) Инерционно-антикризисный этап (2009-2012 гг.); 2) Мобилизационный этап (2013-2017 гг.); 3) Инновационный этап (2018-2020 гг.)».
Меня откровенно смущает такая жесткая привязка качественных этапов по срокам. Зачем? Где гарантия, что кризисные процессы будут преодолены к 2012 году, а инновационная экономика у нас сложится через 8 лет? Никаких.
Почему мы привязываем сроки реализации к 2020 году? Потому что так делает федеральная власть. А почему она так поступает? До принятия изменений в Конституцию РФ именно в 2020 году заканчивался очередной политический цикл. Сейчас эти сроки смещаются к 2024 году, а сроки планирования – к 2030 году. А эта дата уже давно является ключевой точкой прогнозирования для России: к этому времени ожидаются изменение структуры энергопотребления мировой экономики и переход с углеводородных источников энергии на более экологически чистые и дешевые (в частности, переход на использование водорода в качестве моторного топлива).
Сроки – это контрольная часть Стратегии, они должны быть привязаны к срокам работы тех, кто отвечает за её реализацию, то есть к политическим циклам – срокам полномочий президента или парламента. Поскольку Дагестан – президентская республика, то и сроки должны быть: 2010, 2014, 2018 и 2022 годы. Руководитель республики отчитывается за предыдущий период и озвучивает планы на будущий период. А общество может сравнивать отчеты и планы с соответствующими цифрами в Стратегии. Под эти цифры должны строиться работа ведомств, приниматься решения о соответствии должности того или иного руководителя. То есть выстраивается некая система преемственности и ответственности.
Стратегия должна быть привязана к конкретному политическому циклу. Соответственно, этапы Стратегии должны носить как гибкие качественные характеристики, так и жесткие временные рамки.
Инновационная экономика
Откуда ей взяться к 2020 году? Да, людей с дипломами специалистов, докторов и кандидатов наук у нас колоссальное количество, а найти хорошего специалиста – очень трудно.
Недавно я долго общался с рабочими одного избербашского завода, который в советское время выпускал оборудование на экспорт. У них еще есть работающие станки, даже есть рабочие, но нет инженеров и технологов, способных запустить в производство разработки 70-80-х годов. О том, чтобы создать и освоить что-то принципиально новое, даже речи не идет. Я воздержусь от повторения их комментариев по поводу качества выпускников технических специальностей вузов.
В проекте Стратегии ставится задача – увеличить объём инновационной продукции с 1,5 млрд. рублей в 2008 году до 58,5 млрд. рублей в 2020 году.
Кто будет выпускать? Что будут выпускать? Ответа нет. А нужно, чтобы хотя бы предприятия знали, какую продукцию им нужно планировать к выпуску (ведь и сам технологический цикл разработки нового изделия и запуска его в серию может занять несколько лет). А еще лучше, чтобы прогнозы разработчиков учитывали планы самих предприятий.
Для инновационной экономики нужны другая среда, принципиально иная система образования, развития творческих талантов личности. То, что происходит с нашим образованием (как средним, так и высшим), круче самых ярких кошмаров Стивена Кинга.
Пример? Пожалуйста! Для своего доклада о конкурентной позиции Дагестана мне довелось делать сравнение со Ставропольским краем. Доля учащихся, имеющих в 2008 году ноль баллов за выполнение заданий ЕГЭ по русскому языку (часть С), Россия – 11,44%, Ставропольский край – 4,7 %, Республика Дагестан – 44,34 %. Почти половина выпускников дагестанских школ (да и вузов тоже) читает с трудом и пишет с орфографическими ошибками.
Инновационная экономика нужна. Но она может возникнуть не ранее 15 лет с момента реформы системы среднего образования. По моим самым радужным прикидкам, получается период 2025-2030 гг. А консервативный проект Стратегии, не имея четкого представления о реформе образования, планирует инновационный этап в 2018-2020 гг. Хотелось бы более развернутых пояснений от разработчиков.
Критерии успеха
Что мы понимаем под успехом Стратегии? Это зависит от цели.
В 2007-2008 гг. успехом можно было считать получение денег у Федерального центра (тактическим успехом, но хорошим стимулом для создания и реализации Стратегии). Теперь можно с уверенностью заявить: в федеральной казне свободных денег нет. И в ближайшие годы их там не будет.
Допустим, что мы хотим консолидировать общество на основе развития. Тогда закрытая разработка и ускоренное принятие Стратегии противоречат этой цели. 90% населения республики вообще не понимает, о чем идет речь.
Может быть, речь должна идти о консолидации элит? Тоже нет. Механизмы такого диалога также не были созданы.
Благосостояние гражданина? Ежемесячная зарплата 2020 года в 26,6 тыс. рублей и сейчас не кажется предметом мечтаний. Квартиру и машину на эти деньги не купишь, на отпуск за границей придется долго копить.
Сколько нужно? Хорошая заплата позволяет купить три квадратных метра жилой площади в местности проживания. А иначе общая площадь жилья увеличится в 2 раза лишь за счет количества дворцов старых и новых нуворишей. Предложение разработчиков «бесплатно выделять молодым семьям земельные участки под строительство» ничего, кроме улыбки, не вызывает. Проблема с жильем главным образом существует в городах. А земельные участки, пригодные под строительство, в городах уже давно распроданы. Это популистский шаг, который может быть реализован муниципальными властями лишь для «избранных» (или на коррупционной основе). Нужно создавать экономику, при которой молодая семья может зарабатывать и покупать жильё, а не плодить коррупцию, трущобы и потенциальные очаги эпидемий.
Снизить дотационность бюджета республики до 34,3 %. Странный выбор значения показателя. Задачу снижения дотационности можно решить уже сейчас, если легализовать теневую экономику. Но почему-то разработчики планируют наращивать объемы экономики, не меняя её структуру, консервируя старую паразитическую систему.
Нельзя решать проблему дотационности и уровня жизни частично. Это качественные вещи. Уровень зарплаты – это условие определенного стандарта жизни. Уровень дотационности – это ориентация чиновников на выбивание денег из федерального бюджета. 35 % или 70 % уже не столь важно, вектор другой. Если мы не обеспечим уровень дотационности менее 10%, то не станем рассчитывать на свои силы и не будет интереса создавать условия для жизни и бизнеса.
Послесловие
Нет смысла критиковать проект Стратегии, требуя его переделки и доработки. Думаю, что Стратегию примут в любом виде, не взирая на интенсивность критики и очевидные недостатки. Наступает время для обнародования иных подходов к развитию Дагестана и вариантов системных решений проблем.
